В минувший четверг Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации", существенно меняющий организацию пенсионной системы в стране.

Заметим, что проект правительства, получивший 235 голосов, прошел "со скрипом" - только 14 голосов ему уступил альтернативный законопроект депутата от "Яблока" Сергея Иваненко, предусматривавший существенно иной, чем предлагало правительство, статус Пенсионного Фонда России (ПФР). В результате председатель ПФР Михаил Зурабов был вынужден обещать, что в принятый проект обязательно будут включены некоторые положения из альтернативного - касающиеся статуса организации, которой передаются основные "пенсионные" функции, и работа которой не раз вызывала множество обоснованных нареканий...

Тема грядущего реформирования пенсионной системы не раз уже освещалась автором на страницах "Курьера" - и каждый раз приходилось отмечать недостаточную продуманность "пробиваемых" через парламент предложений. К сожалению, и на сей раз, несмотря на длительную - более шести месяцев - доработку "пенсионных" законопроектов, в них остались существенные изъяны. И при его принятии куда большую роль сыграл кавалерийский наскок, нежели кропотливый труд.

Принятый в первом чтении проект закона предусматривает, что именно ПФР, а не органы социального обеспечения, как раньше, будет заниматься назначением, перерасчетом и выплатой пенсий, включая организацию их доставки и пересылки, создавать и вести два единых государственных банка данных - со сведениями о пенсионерах и со сведениями о плательщиках пенсионных страховых взносов, вести персональный учет всех застрахованных лиц, участвовать в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан, проводить научно-исследовательские работы и готовить специалистов в области государственного пенсионного обеспечения.

При этом ПФР из финансово-кредитного учреждения (каковым он является сейчас) преобразовывается в "некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией в целях государственного пенсионного обеспечения (страхования) граждан". "Новый" ПФР объявляется полным правопреемником "старого" ПФР, и будет действовать в соответствии с федеральным законом "О некоммерческих организациях". При этом в его управление передаются все средства государственного пенсионного обеспечения (страхования). Среди них - обязательные платежи (страховые пенсионные сборы), отчисления из федерального бюджета (на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и их семьям, на выплату социальных пенсий, на выплату "чернобыльцам" и так далее), штрафные санкции и пени, доходы от размещения временно свободных пенсионных средств и тому подобное.

Бюджет государственного пенсионного обеспечения и отчет о его исполнении будут ежегодно утверждаться федеральными законами (это положение касаемо бюджета ПФР действует и сейчас). Средства государственного пенсионного обеспечения будут являться федеральной собственностью, не входят в состав бюджетов всех уровней и не подлежат изъятию. Наконец, ПФР и его территориальные органы не смогут быть учредителями или участниками каких-либо коммерческих организаций.

Казалось бы, все выглядит достаточно пристойно. Более того, с момента первого представления в Думу текста законопроекта, он стал лучше и стройнее, утратил многие внутренние противоречия. И все же, все же, все же...
Не требует доказательств: упомянутый выше "старый" статус Пенсионного фонда безнадежно устарел. Поэтому принципиальным на обсуждении в Государственной Думе стал вопрос: каким будет "новый" статус этой некоммерческой организации? По действующему законодательству России, существует всего два основных вида, применимых к данному случаю: фонд и учреждение. Разница между ними касается вопросов собственности и управления. И, по словам Сергея Иваненко, "несмотря на то, что формально сегодня руководители Пенсионного фонда говорят о том, что они не претендуют на собственность, по сути они предлагают создать третью государственную корпорацию в стране - Пенсионный фонд. И здесь возникает очень серьезная юридическая коллизия..."

Дело заключается в том, что ПФР, являясь собственником имущества, которое ему передано учредителями (государством), несет ответственность только в пределах имущества, которое находится в его собственности. Таким образом, если у ПФР не будет достаточно средств и имущества для того, чтобы выполнить свои обязательства - то есть выплатить людям пенсии - то и государство пенсионерам по обязательствам ПФР помогать не будет. Ибо оно, государство, не несет никакой ответственности по обязательствам Пенсионного фонда так же, как и любого другого.

Чтобы парировать эти очевидные замечания и добиться принятия правительственного законопроекта, Михаил Зурабов твердо обещал, что при втором чтении в закон будет включена прямая норма из проекта Иваненко, указывающая на то, что ПФР является государственным учреждением. Обещано также и создание специального наблюдательного совета, который не позволит ни при каких обстоятельствах допустить нецелевое использование средств ПФР. Контролировать расходование пенсионных средств будет и Счетная Палата.

Тем не менее, вопросы - и серьезные - остались.

Так, в проекте Иваненко предусматривалось не только то, что ПФР - государственное учреждение, но и то, что зарплата сотрудникам Пенсионного фонда назначается по тем же правилам, что и государственным служащим. Казалось бы, очевидная вещь: если ПФР осуществляет государственные функции (при том важнейшие) - его сотрудники должны быть приравнены к госслужащим. Но это положение вызвало бурю возражений у руководства ПФР, видимо, привыкшему самостоятельно устанавливать зарплату и премии как себе, так и приближенным сотрудникам.

В результате в нынешней редакции законопроекта прямо записано, что средства государственного пенсионного обеспечения (большую часть которых составляют отчисления от зарплаты работающих граждан) могут направляться, в том числе, и на "финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР". Не получим ли мы в итоге еще одну корпорацию, где, наподобие РАО ЕЭС (где, напомним, контрольный пакет формально находится у государства), оклады руководства будут измеряться в десятках тысяч долларов, а попытки это официально выяснить будут объявляться нарушением коммерческой тайны?

Не менее серьезный вопрос - это, по сути, формальная ответственность Пенсионного фонда перед вкладчиками и вопросы, связанные с инвестированием пенсионных средств. Во время думского обсуждения вопроса о реформировании пенсионной системы и введении "накопительной" составляющей не раз говорилось о том, чтобы гражданин мог на добровольной основе решать, куда отправлять накопительную часть пенсии. Это должно быть личным делом граждан - решать, отдавать ли средства государственному или негосударственным пенсионным фондам. Поскольку государство уже не раз обманывало пенсионеров, нужны четкие гарантии. Если ПФР будет работать эффективно - никого не надо будет уговаривать пользоваться его услугами.

Никак не решен в "пенсионных" законопроектах и такой вопрос, как гарантирование пенсионных накоплений. Уже не раз говорилось: если мы хотим, чтобы накопительная система работала - государство должно давать гарантии того, что на всю сумму, содержащуюся на персональном накопительном счете будущего пенсионера, ежегодно начисляются проценты в размере не меньшем, чем индекс инфляции. Но пока что это предложение не встречает поддержки ни у Михаила Зурабова, ни у "социального" министра Александра Починка.

И, наконец - вопрос, не имеющий прямого отношения к принятому в первом чтении законопроекту, но, несомненно, тесно с ним связанный. Недавно ПФР на всю страну объявил, что в ноябре не произойдет никакого повышения пенсий (запланировано было примерно 10%-ное повышение), поскольку с 1 января 2001 года мы перешли на взимание единого социального налога (ЕСН) по регрессивной шкале (чем больше фонд зарплаты сотрудников, тем меньше процент отчислений). Это было сделано в целях легализации зарплат и прекращения их выплат в конвертах - в результате же, как уверяет ПФР, не произошло никакой легализации, а просто снизились пенсионные отчисления.

Правда, эти утверждения тут же опровергли в Минфине, заявив, что, напротив, собираемость по ЕСН стала больше на 25% - но конкретных цифр никто так и не привел, и пенсионеры остались в полной уверенности, что их в очередной раз "кинули". А близкие к Минфину аналитики тут же "тонко" намекнули, что все дело - в борьбе между ПФР и Минфином за то, кто будет управлять краном на многомиллиардных финансовых потоках.

Что произойдет дальше - неясно, хотя часть думских фракций (в том числе, СПС и "Яблоко") настаивает на еще большем снижении ЕСН. По словам депутата Госдумы Игоря Артемьева, ЕСН может быть снижен в два раза, и известно, за счет каких источников это можно сделать. "Можно обнаружить очень занимательную цифру, - говорит Артемьев, - если посмотреть, какие налоги платят государственные унитарные предприятия. Имея обороты, сравнимые с федеральным бюджетом, они все вместе платят в бюджет 500 миллионов рублей. Так что, там можно найти очень серьезные деньги...".
Что же, подождем второго чтения пенсионных законопроектов - именно там выяснится, какие из предложений, затрагивающих интересы 37 миллионов пенсионеров, готово учесть правительство.